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我国综合立体交通网规划性质及作用分析

来源:《城市规划》杂志2020年第5期   发布时间: 2020-06-18 14:13:51

目前,国家和地方层面的综合立体交通网规划都在如火如荼的编制中。综合立体交通网规划被视为指导未来30年我国交通运输发展的顶层设计,对交通运输行业而言,意义重大、影响深远。然而作为我国交通基础设施最高层次的空间网络,其编制非常具有开创性,编制内容和编制方法均无固定模式可以借鉴。加之与其密切相关的国土空间规划编制也正处于巨大变革中,更是给该规划的编制工作带来了挑战和困难。

因此,从规划的性质和不同规划间的关系分析入手,探讨综合立体交通网规划体系的构成,明晰该规划的性质,究竟属于政策类规划还是技术类规划;明确未来规划的定位及作用,是指导性规划还是约束性规划,提出规划编制的主要思路和遵循原则,从而为规划编制内容指明方向,就显得颇有意义。


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规划是政府配置资源的一种重要手段。但长期以来,交通运输行业规划一直存在规划体系构成不明确、规划类型过多、规划效力不一、各运输方式规划和综合交通运输规划之间的关系不确定、与相关规划间无法有效衔接等诸多问题。

与国家空间规划编制相适应,目前交通运输各级主管部门均在积极筹划《综合立体交通网规划》的编制工作,并把国家综合立体交通网规划视为“我国交通基础设施最高层次的空间网络,是综合交通运输体系的基础,包括铁路、公路、水运、民航、管道等各种运输方式的主要通道和节点,是一张布局完善、规模合理、结构优化、资源集约、衔接高效、互联互通的海陆空骨架网络。” 

但对规划的编制内容和方法则无统一认识,因此从本源上探讨规划性质,究竟是政策性规划还是技术性规划?对外该如何实现与国土空间规划的有机衔接,对内如何平衡与各运输方式规划的关系?该规划发挥的作用究竟是指导性规划还是控制性规划?规划的指导思想究竟是以均衡化为主还是强调差异化?将十分必要而有意义。

1.对国土空间规划的基本认识

1.1 国土空间规划特点及作用

空间规划解决的是国土空间合理分配使用问题,对于产权不明晰的国土空间公共资源而言,存在被人们过渡开发滥用的可能,因而需要政府从整体角度统筹考虑开发利用,使其发挥更高效率。空间规划对社会主体行为有一定指引作用,但更重要的则是控制作用,为此世界各国普遍把空间规划体系中可具体操作执行的规划,用法律形式固定下来以保证其实施。

中发[2019]18号文也明确指出,“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”,从而明确了国土空间详细规划的法律强制力。

1.2 国土空间规划的分类及性质

国土空间规划是规划技术与政策手段的结合,存在宏观和微观、主观和客观多层面问题。对于宏观层面问题的解决,需要更多依赖于人的主观认知判断,特别是在规划理念和土地利用趋势等需要体现人文关怀或经历较长时间跨度考验的方面,丰富的经验和高瞻远瞩的战略性眼光尤为重要。微观层面问题,如交通拥堵,则可重点从技术层面考虑,借助大数据分析、量化、模型预测等客观技术手段解决。因而不同层级和不同类型国土空间规划的性质不完全一致,在政策和技术类规划之间变化。

根据中发[2019]18号文规定,国家和省级与市县、乡镇的国土空间规划编制侧重点不一样,在规划内容和规划方法上也有很大差别。国家和省级层面的国土空间规划是更侧重于宏观、战略性政策组合的政策类规划,而市县层级的国土空间规划特别是详细规划的编制,则主要是依赖模型技术编制的技术性规划。各级各类国土空间规划的特性可用图1表示



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图1  各类国土空间规划属性划分


2.交通空间规划与国土空间规划的关系

2.1 交通空间规划类型及特点

相较而言,交通运输行业现有的空间规划,如《中长期铁路网规划》《国家公路网规划》《全国沿海港口布局规划》《全国内河航道与港口布局规划》《全国民用机场布局规划》等都是技术类规划,基本不含政策内容。其特点如下:

第一,规划的法律效力不一。其中,港口空间规划的分类、编制内容及审批程序规定最明确,其公布实施后具有明确法律约束力。公路、铁路、民航、邮政虽然在各自的行业法律法规中,对其规划的编制主体、内容、审批程序等都有不同程度涉及,但由于缺少配套的法律责任条款,因此在实际中无法起到应有的法律约束力。

第二,发挥的作用不同。如《全国沿海港口布局规划》较好发挥了中央监督约束地方的作用。而《国家公路网规划》在实践中,就很难起到硬约束的控制作用,而主要是发挥引导作用。对于完全属于地方事权的农村公路而言,中央发布的《农村公路建设规划》则更属于引导性规划,不具有任何强制约束力。

第三,缺乏与其他相关规划有效衔接的规定。交通空间规划的实施涉及到土地资源及土地利用规划、国家区域发展规划、国家主体功能区规划、新型城镇化规划等诸多规划,但现有政策法规体系中对各类规划如何有效衔接缺少制度性安排,从而导致规划实施中经常遇到各种阻力,使其难以得到全面有效落实。

2.2 两类规划间的关系

国土空间规划不是对自然空间的简单划块,其核心应该是通过对各类空间使用的公共政策干预,建立各种空间使用之间的良性互动关系,使其能有机协调,从而保障社会整体更好发展。重视预先交通规划,将土地综合利用与交通规划相结合,是世界各国普遍坚持的规划理念和思路之一。

中发[2019]18号文明确规定交通规划是国土空间规划的一个专项规划。但与其他空间专项规划不同,交通基础设施的空间规划并不是对国土空间规划中某划分空间功能的简单细化,而是在空间功能划分之前就应充分考虑,并会对其划分产生重要影响的考量因素。因此,交通空间规划和国土空间规划两者之间,并不是简单的主从关系,而应是你中有我,我中有你的互动和共生关系。

3.综合立体交通网规划定位及作用分析

3.1 综合立体交通网规划的类型划分

综合立体交通网规划作为一种空间规划,同样面临着与国土空间规划有效衔接的现实问题。目前国家层面的国土空间规划已逐步转向政策类规划,如果拟编制的国家综合立体交通网规划,仍然采用交通量预测和线路布设等技术内容为主的技术规划编制思路,则会在与国家国土空间规划衔接时,出现编制精度与内容上的不匹配、与省市等地方国土空间规划无法衔接、无法落地实施等现实问题。故而作为国家国土空间规划专项规划的国家综合立体交通网规划,面临着由技术类规划向政策类规划转变的现实要求。

与国土空间规划体系的构建相似,我国的综合立体交通网规划也应分级并建立相应体系。国家综合立体交通网规划应逐步成为以政策性内容为主的战略规划,其主要作用在于解决基础设施建设发展的价值判断问题,提出全国交通基础设施建设发展战略重点,应遵循的标准和准则——特别是环保、安全方面的统一要求,以及战略性资源(通道、枢纽空间)的控制性要求等,并通过中央资金的合理分配使用和相关政策安排保障其有效实施。地市层面的综合立体交通网规划则应为技术类规划,需要提出控制项目线位走向及建设的具体要求。省级规划则颇为复杂,介于两者之间,需兼顾政策和技术两方面要求。各类综合立体交通网规划的分类及关系如下图2所示


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图2  综合交通立体网规划分类


3.2 综合立体交通网规划的规划思路

3.2.1 应从均衡发展向以差异化为主的规划思想转变 

均衡发展理念在缩小地区差距,摆脱贫困方面确实发挥了巨大作用,但同时也带来了中西部地区资源闲置浪费多、利用效率不高,生态脆弱地区过度开发、不利于生态平衡保护等一系列问题。就交通运输领域而言,政策过度倾斜的结果则是在西部存有大量交通基础设施晒太阳的同时,经济最活跃、最发达的东部地区,反而日益成为交通基础设施最短缺,供需矛盾最突出的地区。

国内外关于区域经济研究的一系列研究成果表明,允许人口自由流动并向城市密集地区集聚,才是保护自然和资源利用集约高效的最佳方式。随着生态脆弱地区人口减少和人均收入提升,可以达到人与自然的平衡状态并实现地区均衡。目前我国人口总规模已接近峰值,部分地区人口减少和“城市收缩”现象会愈发严重,未来东部地区人口将更加集聚。

因此现行主要依托地理空间格局规划的干线交通体系,以全覆盖、全连通、实现地区均衡化为价值导向的交通规划编制理念,已无法适应未来发展形势要求。未来综合立体交通网规划,应采用差异化的规划理念,从均衡化转向尊重不同地区的差异化,赋予地方更大自主权,允许和鼓励地方因地制宜发展。

3.2.2  应更加注重满足分散化的运输需求 

随着消费升级时代的到来,国民生活方式日趋多样化,未来用户出行需求必然呈现个性化、体验化等新特征。同时伴随着3D打印技术、定单式生产、面向需求即时生产的新供给模式发展,也产生了更加灵活、更富弹性的运输需求。仅关注干线交通运输需求,而缺乏对分散化运输需求的深入研究,使得现有交通规划的交通功能和层次显得过于单一,与多样化、分散化的现实交通需求间存在矛盾。

从注重满足集中性运输需求转向以满足分散式运输需求,构建多层次交通系统,在规划阶段就充分考虑和细分不同层次的运输需求,如步行、自行车、旅游交通等,并探索从国家层面提出引导发展和整体布局的思路,从而实现交通系统功能配置和层次的多样性,提升交通品质,理应是未来规划的重要着力点之一。

3.3 发挥好综合立体交通网规划的约束作用

长期以来我国的交通空间规划实际发挥的都是指引而非约束性作用,但这明显与国土空间规划应有的控制型主导理念不符。强调规划的约束条件和建立规划的问责机制,并在未来规划中提出有效的政策工具,如是否能够通过某些交通指标的设定或交通政策的提出,使其发挥好规划的刚性管控与传导作用,并进而调整和完善中央与地方在交通运输领域的关系,将是未来综合立体交通网规划研究应重点考虑解决的难点问题。

总之,作为交通运输行业顶层空间规划的国家综合立体交通网规划,不应成为单纯解决基础设施布局的技术类规划,而应更加注重以政策为导向,提出各运输方式协调发展的总体目标、应对办法及策略。只有充分重视不同交通系统之间的衔接和互补,充分做好交通系统与国土空间规划之间的整合衔接;在规划制定过程中,注重引入公共治理理念,广泛吸引企业、各级政府以及社会公众的参与,大胆进行制度创新,才能使得综合立体交通网规划更具生命力和可执行性。


 

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